国家发展改革委关于开展政府和社会资本 合作的指导意见

国家发展改革委关于开展政府和社会资本

合作的指导意见

发改投资[2014]2724号

 

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：

　　为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》（国发〔2014〕60号）有关要求，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生，现就开展政府和社会资本合作提出如下指导意见。

　　一、充分认识政府和社会资本合作的重要意义

　　政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

　　二、准确把握政府和社会资本合作的主要原则

　　（一）转变职能，合理界定政府的职责定位。开展政府和社会资本合作，对转变政府职能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。

　　（二）因地制宜，建立合理的投资回报机制。根据各地实际，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。

　　（三）合理设计，构建有效的风险分担机制。按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

　　（四）诚信守约，保证合作双方的合法权益。在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。

　　（五）完善机制，营造公开透明的政策环境。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。

　　三、合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式

　　（一）项目适用范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

　　（二）操作模式选择。

　　1.经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

　　2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

　　3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

　　（三）积极开展创新。各地可以根据当地实际及项目特点，积极探索、大胆创新，通过建立合理的“使用者付费”机制等方式，增强吸引社会资本能力，并灵活运用多种PPP模式，切实提高项目运作效率。

　　四、建立健全政府和社会资本合作的工作机制

　　（一）健全协调机制。按照部门联动、分工明确、协同推进等要求，与有关部门建立协调推进机制，推动规划、投资、价格、土地、金融等部门密切配合、形成合力，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。

　　（二）明确实施主体。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

　　（三）建立联审机制。为提高工作效率，可会同相关部门建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。审查结果作为项目决策的重要依据。

　　（四）规范价格管理。按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，加快理顺价格水平。加强价格行为监管，既要防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利，又要规范政府价格行为，提高政府定价、调价的科学性和透明度。

　　（五）提升专业能力。加强引导，积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。加强PPP相关业务培训，培养专业队伍和人才。

　　五、加强政府和社会资本合作项目的规范管理

　　（一）项目储备。根据经济社会发展需要，按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则，切实做好PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理。从准备建设的公共服务、基础设施项目中，及时筛选PPP模式的适用项目，按照PPP模式进行培育开发。各省区市发展改革委要建立PPP项目库，并从2015年1月起，于每月5日前将项目进展情况按月报送国家发展改革委（具体要求见附件1）。

　　（二）项目遴选。会同行业管理部门、项目实施机构，及时从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目，编制实施方案并提交联审机制审查，明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。

　　（三）伙伴选择。实施方案审查通过后，配合行业管理部门、项目实施机构，按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。

　　（四）合同管理。项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。各地可参考《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（见附件2），细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。

　　（五）绩效评价。项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。

　　（六）退出机制。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

　　六、强化政府和社会资本合作的政策保障

　　（一）完善投资回报机制。深化价格管理体制改革，对于涉及中央定价的PPP项目，可适当向地方下放价格管理权限。依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。

　　（二）加强政府投资引导。优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，优先支持引入社会资本的项目。合理分配政府投资资金，优先保障配套投入，确保PPP项目如期、高效投产运营。

　　（三）加快项目前期工作。联合有关部门建立并联审批机制，在科学论证、遵守程序的基础上，加快推进规划选址、用地预审、环评审批、审批核准等前期工作。协助项目单位解决前期工作中的问题和困难，协调落实建设条件，加快项目建设进度。

　　（四）做好综合金融服务。鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。

　　七、扎实有序开展政府和社会资本合作

　　（一）做好示范推进。各地可选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的市县，以及具有稳定收益和社会效益的项目，积极推进政府和社会资本合作，并及时总结经验、大力宣传，发挥好示范带动作用。国家发展改革委将选取部分推广效果显著的省区市和重点项目，总结典型案例，组织交流推广。

　　（二）推进信用建设。按照诚信践诺的要求，加强全社会信用体系建设，保障政府和社会资本合作顺利推进。政府要科学决策，保持政策的连续性和稳定性；依法行政，防止不当干预和地方保护；认真履约，及时兑现各类承诺和合同约定。社会资本要守信自律，提高诚信经营意识。

　　（三）搭建信息平台。充分利用并切实发挥好信息平台的桥梁纽带作用。可以利用现代信息技术，搭建信息服务平台，公开PPP项目的工作流程、评审标准、项目信息、实施情况、咨询服务等相关信息，保障信息发布准确及时、审批过程公正透明、建设运营全程监管。

　　（四）加强宣传引导。大力宣传政府和社会资本合作的重大意义，做好政策解读，总结典型案例，回应社会关切，通过舆论引导，培育积极的合作理念，建立规范的合作机制，营造良好的合作氛围，充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。

　　开展政府和社会资本合作是创新投融资机制的重要举措，各地要高度重视，切实加强组织领导，抓紧制定具体的政策措施和实施办法。各级发展改革部门要按照当地政府的统一部署，认真做好PPP项目的统筹规划、综合协调等工作，会同有关部门积极推动政府和社会资本合作顺利实施。

　　附件：1、PPP项目进展情况按月报送制度

　　　　2、政府和社会资本合作项目通用合同指南

 

国家发展改革委

2014年12月2日

 

 

 

 

 

 

 

 

 

附件1

 

PPP项目进展情况按月报送制度

 

一、各省区市发展改革委要建立PPP项目库，及时跟踪调度、梳理汇总项目实施进展。从2015年1月起，于每月5日前将PPP项目进展情况，通过全国发展改革系统纵向网按月报送至国家发展改革委。

二、报送内容包括文字材料及进展情况表。文字材料主要包括PPP项目的推进措施、进展情况、存在问题及意见建议等内容。进展情况按下表要求填写。

PPP项目进展情况表
填表单位：			填报日期：					单位:亿元
序号	项目名称	建设内容及规模	行业	项目总投资	PPP操作模式	社会资本情况		项目进展情况(截至上月底)	备注
						主体名称	投资额
一	在建项目
1	XXX项目
2	XXX项目
	……
二	拟建项目
1	XXX项目
2	XXX项目
	……
备注：PPP操作模式指BOT、BOO、BOOT等，根据具体情况填写。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 附件2

政府和社会资本合作项目通用合同指南

（2014年版）

目 录

使用说明……………………………………………………………6

第一章 总 则................................. ........9

第1条 术语定义和解释...................... ........9

第2条 合同背景和目的...................... .......10

第3条 声明和保证.......................... .......10

第4条 合同生效条件........................ .......10

第5条 合同构成及优先次序................... ......10

第二章 合同主体......................................11

第6条 政府主体............................... ....11

第7条 社会资本主体............................ ...11

第三章 合作关系......................................13

第8条 合作内容............................... ....13

第9条 合作期限............................... ....14

第10条 排他性约定............................. ...14

第11条 合作履约担保...............................14

第四章 投资计划及融资方案............................14

第12条 项目总投资.................................15  

第13条 投资控制责任...............................15

第14条 融资方案...................................15

第15条 政府提供的其他投融资支持...................16

第16条 投融资监管.................................16

第17条 投融资违约及其处理.........................16

第五章 项目前期工作..................................16

第18条 前期工作内容及要求.........................16

第19条 前期工作任务分担...........................17

第20条 前期工作经费...............................17

第21条 政府提供的前期工作支持.....................17

第22条 前期工作监管...............................17

第23条 前期工作违约及处理.........................17

第六章 工程建设......................................17

第24条 政府提供的建设条件.........................18

第25条 进度、质量、安全及管理要求.................18

第26条 建设期的审查和审批事项.....................18

第27条 工程变更管理...............................18

第28条 实际投资认定...............................19

第29条 征地、拆迁和安置...........................19

第30条 项目验收...................................19

第31条 工程建设保险...............................19

第32条 工程保修...................................19

第33条 建设期监管.................................20  

第34条 建设期违约和处理...........................20

第七章 政府移交资产..................................20

第35条 移交前准备.................................20

第36条 资产移交...................................21

第37条 移交违约及处理.............................21

第八章 运营和服务....................................21

第38条 政府提供的外部条件.........................21

第39条 试运营和正式运营...........................22

第40条 运营服务标准...............................22

第41条 运营服务要求变更...........................23

第42条 运营维护与修理.............................23

第43条 更新改造和追加投资.........................23

第44条 主副产品的权属.............................23

第45条 项目运营服务计量...........................23

第46条 运营期的特别补偿...........................24

第47条 运营期保险.................................24

第48条 运营期政府监管.............................24

第49条 运营支出...................................24

第50条 运营期违约事项和处理.......................24

第九章 社会资本主体移交项目..........................25

第51条 项目移交前过渡期...........................25

第52条 项目移交...................................25

第53条 移交质量保证...............................26  

第54条 项目移交违约及处理.........................26

第十章 收入和回报....................................26

第55条 项目运营收入...............................26

第56条 服务价格及调整.............................27

第57条 特殊项目收入...............................27

第58条 财务监管...................................27

第59条 违约事项及其处理...........................28

第十一章 不可抗力和法律变更..........................28

第60条 不可抗力事件...............................28

第61条 不可抗力事件的认定和评估...................28

第62条 不可抗力事件发生期间各方权利和义务.........28

第63条 不可抗力事件的处理.........................28

第64条 法律变更...................................29

第十二章 合同解除....................................29

第65条 合同解除的事由.............................29

第66条 合同解除程序...............................29

第67条 合同解除的财务安排.........................29

第68条 合同解除后的项目移交.......................30

第69条 合同解除的其他约定.........................30

第十三章 违约处理....................................30

第70条 违约行为认定...............................30

第71条 违约责任承担方式...........................30

第72条 违约行为处理...............................31  

第十四章 争议解决....................................31

第73条 争议解决方式...............................31

第74条 争议期间的合同履行.........................31

第十五章 其他约定....................................32

第75条 合同变更与修订.............................32

第76条 合同的转让.................................32

第77条 保密.......................................32

第78条 信息披露...................................32

第79条 廉政和反腐.................................32

第80条 不弃权.....................................32

第81条 通知.......................................33

第82条 合同适用法律...............................33

第83条 适用语言...................................33

第84条 适用货币...................................33

第85条 合同份数...................................33

第86条 合同附件...................................33  

使用说明

为规范政府和社会资本合作项目合同编制工作，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）有关要求，编制《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》。

一、编制原则

1.强调合同各方的平等主体地位。合同各方均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务。

2.强调提高公共服务质量和效率。政府通过引入社会资本和市场机制，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给，提高公共资源配置效率。

3.强调社会资本获得合理回报。鼓励社会资本在确保公共利益的前提下，降低项目运作成本、提高资源配置效率、获取合理投资回报。

4.强调公开透明和阳光运行。针对项目建设和运营的关键环节，明确政府监管职责，发挥专业机构作用，提高信息公开程度，确保项目阳光运行。

5.强调合法合规及有效执行。项目合同要与相关法律法规和技术规范做好衔接，确保内容全面、结构合理、具有可操作性。

6.强调国际经验与国内实践相结合。借鉴国外先进经验，总结国内成功实践，积极探索，务实创新，适应当前深化投融资体制改革需要。

二、主要内容

项目合同由合同正文和合同附件组成，《合同指南》主要反映合同的一般要求，采用模块化的编写框架，共设置15个模块、86项条款，适用于不同模式合作项目的投融资、建设、运营和服务、移交等阶段，具有较强的通用性。原则上，所有模式项目合同的正文都应包含10个通用模块：总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决，以及其他约定。其他模块可根据实际需要灵活选用。例如，建设-运营-移交模式的项目合同除了10个通用模块之外，还需选用投资计划及融资、工程建设、运营和服务、社会资本主体移交项目等模块。

三、使用要求

1.合作项目已纳入当地相关发展规划，并按规定报经地方人民政府或行业主管部门批准实施。

2.合同签署主体应具有合法和充分的授权，满足合同管理和履约需要。

3.在项目招标或招商之前，政府应参考《合同指南》组织编制合同文本，并将其作为招标或招商文件的组成部分。

4.社会资本确定之后，政府和社会资本可就相关条款和事项进行谈判，最终确定并签署合同文本。

5.充分发挥专业中介机构作用，完善项目合同具体条款，提高项目合同编制质量。

6. 参考《合同指南》设置章节顺序和条款。如有不能覆盖的事项，可在相关章节或“其他约定”中增加相关内容。

四、其他

1.各行业管理部门可参考《合同指南》，分别研究制定相应行业的标准合同范本。

2.各地要及时总结开展政府和社会资本合作中的经验教训，不断细化、完善合同文本。

3.国家发展改革委将根据各地的实践情况，及时对《合同指南》进行修订完善。

 

第一章 总 则

 

政府和社会资本合作项目合同（简称“项目合同”），是指政府主体和社会资本主体依据《中华人民共和国合同法》及其他法律法规就政府和社会资本合作项目的实施所订立的合同文件。

本章应就项目合同全局性事项进行说明和约定，具体包括合同相关术语的定义和解释、合同签订的背景和目的、声明和保证、合同生效条件、合同体系构成等。

本章为项目合同的必备篇章。

第1条. 术语定义和解释

 

为避免歧义，项目合同中涉及的重要术语需要根据项目具体情况加以定义。凡经定义的术语，在项目合同文本中的内涵和外延应与其定义保持一致。

需要定义和解释的术语通常包括但不限于：

（1）项目名称与涉及合同主体或项目相关方的术语，如“市政府”、“项目公司”等。

（2）涉及项目技术经济特征的相关术语，如 “服务范围”、“技术标准”、“服务标准”等。

（3）涉及时间安排或时间节点的相关术语，如 “开工日”、“试运营日”、“特许经营期”等。

（4）涉及合同履行的相关术语，如“批准”、“不可抗力”、“法律变更”等。

（5）其他需定义的术语。

第2条. 合同背景和目的

为便于更准确地理解和执行项目合同，对合同签署的相关背景、目的等加以简要说明。

第3条. 声明和保证

项目合同各方需就订立合同的主体资格及履行合同的相关事项加以声明和保证，并明确项目合同各方因违反声明和保证应承担相应责任。主要内容包括：

（1）关于已充分理解合同背景和目的，并承诺按合同相关约定执行合同的声明。

（2）关于合同签署主体具有相应法律资格及履约能力的声明。

（3）关于合同签署人已获得合同签署资格授权的声明。

（4）关于对所声明内容真实性、准确性、完整性的保证或承诺。

（5）关于诚信履约、提供持续服务和维护公共利益的保证。

（6）其他声明或保证。

第4条. 合同生效条件

根据有关法律法规及相关约定，涉及项目合同生效条件的，应予明确。

第5条. 合同构成及优先次序

本条应明确项目合同的文件构成，包括合同正文、合同附件、补充协议和变更协议等，并对其优先次序予以明确。

 

第二章 合同主体

本章重点明确项目合同各主体资格，并概括性地约定各主体的主要权利和义务。

本章为项目合同的必备篇章。

第6条. 政府主体

1.主体资格

签订项目合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构。本条应明确以下内容：

（1）政府主体的名称、住所、法定代表人等基本情况。

（2）政府主体出现机构调整时的延续或承继方式。

2.权利界定

项目合同应明确政府主体拥有以下权利：

（1）按照有关法律法规和政府管理的相关职能规定，行使政府监管的权力。

（2）行使项目合同约定的权利。

3.义务界定

项目合同应概括约定政府主体需要承担的主要义务，如遵守项目合同、及时提供项目配套条件、项目审批协调支持、维护市场秩序等。

第7条. 社会资本主体

1.主体资格

  

 

签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。

本条应明确以下内容：

（1）社会资本主体的名称、住所、法定代表人等基本情况。

（2）项目合作期间社会资本主体应维持的资格和条件。

2.权利界定

项目合同应明确社会资本主体的主要权利：

（1）按约定获得政府支持的权利。

（2）按项目合同约定实施项目、获得相应回报的权利等。

3.义务界定

项目合同应明确社会资本主体在合作期间应履行的主要义务，如按约定提供项目资金，履行环境、地质、文物保护及安全生产等义务，承担社会责任等。

4.对项目公司的约定

如以设立项目公司的方式实施合作项目，应根据项目实际情况，明确项目公司的设立及其存续期间法人治理结构及经营管理机制等事项，如：

（1）项目公司注册资金、住所、组织形式等的限制性要求。

（2）项目公司股东结构、董事会、监事会及决策机制安排。

（3）项目公司股权、实际控制权、重要人事发生变化的处理方式。

如政府参股项目公司的，还应明确政府出资人代表、投资金

 

额、股权比例、出资方式等；政府股份享有的分配权益，如是否享有与其他股东同等的权益，在利润分配顺序上是否予以优先安排等；政府股东代表在项目公司法人治理结构中的特殊安排，如在特定事项上是否拥有否决权等。

第三章 合作关系

本章主要约定政府和社会资本合作关系的重要事项，包括合作内容、合作期限、排他性约定及合作的履约保证等。

本章为项目合同的必备篇章。

第8条. 合作内容

项目合同应明确界定政府和社会资本合作的主要事项，包括：

1.项目范围

明确合作项目的边界范围。如涉及投资的，应明确投资标的物的范围；涉及工程建设的，应明确项目建设内容；涉及提供服务的，应明确服务对象及内容等。

2.政府提供的条件

明确政府为合作项目提供的主要条件或支持措施，如授予社会资本主体相关权利、提供项目配套条件及投融资支持等。

涉及政府向社会资本主体授予特许经营权等特定权利的，应明确社会资本主体获得该项权利的方式和条件，是否需要缴纳费用，以及费用计算方法、支付时间、支付方式及程序等事项，并明确社会资本主体对政府授予权利的使用方式及限制性条款，如不得擅自转让、出租特许经营权等。

 

 

3.社会资本主体承担的任务

明确社会资本主体应承担的主要工作，如项目投资、建设、运营、维护等。

4.回报方式

明确社会资本主体在合作期间获得回报的具体途径。根据项目性质和特点，项目收入来源主要包括使用者付费、使用者付费与政府补贴相结合、政府付费购买服务等方式。

5.项目资产权属

明确合作各阶段项目有形及无形资产的所有权、使用权、收益权、处置权的归属。

6.土地获取和使用权利

明确合作项目土地获得方式，并约定社会资本主体对项目土地的使用权限。

第9条. 合作期限

明确项目合作期限及合作的起讫时间和重要节点。

第10条. 排他性约定

如有必要，可做出合作期间内的排他性约定，如对政府同类授权的限制等。

第11条. 合作履约担保

如有必要，可以约定项目合同各方的履约担保事项，明确履约担保的类型、提供方式、提供时间、担保额度、兑取条件和退还等。对于合作周期较长的项目，可分阶段安排履约担保。

第四章 投资计划及融资方案

 

本章重点约定项目投资规模、投资计划、投资控制、资金筹措、融资条件、投融资监管及违约责任等事项。

本章适用于包含新建、改扩建工程，或政府向社会资本主体转让资产（或股权）的合作项目。

第12条. 项目总投资

1.投资规模及其构成

（1）对于包含新建、改扩建工程的合作项目，应在合同中明确工程建设总投资及构成，包括建筑工程费、设备及工器具购置费、安装工程费、工程建设其他费用、基本预备费、价差预备费、建设期利息、流动资金等。合同应明确总投资的认定依据，如投资估算、投资概算或竣工决算等。

（2）对于包含政府向社会资本主体转让资产（或股权）的合作项目，应在合同中明确受让价款及其构成。

2.项目投资计划

明确合作项目的分年度投资计划。

第13条. 投资控制责任

明确社会资本主体对约定的项目总投资所承担的投资控制责任。根据合作项目特点，可约定社会资本主体承担全部超支责任、部分超支责任，或不承担超支责任。

第14条. 融资方案

项目合同需要明确项目总投资的资金来源和到位计划，包括以下事项：

（1）项目资本金比例及出资方式。

 

（2）债务资金的规模、来源及融资条件。如有必要，可约定政府为债务融资提供的支持条件。

（3）各类资金的到位计划。

第15条. 政府提供的其他投融资支持

如政府为合作项目提供投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等支持，应明确具体方式及必要条件。

第16条. 投融资监管

若需要设定对投融资的特别监管措施，应在合同中明确监管主体、内容、方法和程序，以及监管费用的安排等事项。

第17条. 投融资违约及其处理

项目合同应明确各方投融资违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

第五章 项目前期工作

本章重点约定合作项目前期工作内容、任务分工、经费承担及违约责任等事项。

本章为项目合同的必备篇章。

第18条. 前期工作内容及要求

明确项目需要完成的前期工作内容、深度、控制性进度要求，以及需要采用的技术标准和规范要求，对于超出现行技术标准和规范的特殊规定，应予以特别说明。如包含工程建设的合作项目，应明确可行性研究、勘察设计等前期工作要求；包含转让资产（或股权）的合作项目，应明确项目尽职调查、清产核资、资产评估

 

等前期工作要求。

第19条. 前期工作任务分担

项目合同应分别约定政府和社会资本主体所负责的前期工作内容。

第20条. 前期工作经费

明确政府和社会资本主体分别承担的前期工作费用。对于政府开展前期工作的经费需要社会资本主体承担的，应明确费用范围、确认和支付方式，以及前期工作成果和知识产权归属。

第21条. 政府提供的前期工作支持

政府应对社会资本主体承担的项目前期工作提供支持，包括但不限于：

（1）协调相关部门和利益主体提供必要资料和文件。

（2）对社会资本主体的合理诉求提供支持。

（3）组织召开项目协调会。

第22条. 前期工作监管

若需要设定对项目前期工作的特别监管措施，应在合同中明确监管内容、方法和程序，以及监管费用的安排等事项。

第23条. 前期工作违约及处理

项目合同应明确各方在前期工作中违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

第六章 工程建设

本章重点约定合作项目工程建设条件，进度、质量、安全要

 

求，变更管理，实际投资认定，工程验收，工程保险及违约责任等事项。

本章适用于包含新建、改扩建工程的合作项目。

第24条. 政府提供的建设条件

项目合同可约定政府为项目建设提供的条件，如建设用地、交通条件、市政配套等。

第25条. 进度、质量、安全及管理要求

项目合同应约定项目建设的进度、质量、安全及管理要求。详细内容可在合同附件中描述。

（1）项目控制性进度计划，包括项目建设期各阶段的建设任务、工期等要求。

（2）项目达标投产标准，包括生产能力、技术性能、产品标准等。

（3）项目建设标准，包括技术标准、工艺路线、质量要求等。

（4）项目安全要求，包括安全管理目标、安全管理体系、安全事故责任等。

（5）工程建设管理要求，包括对招投标、施工监理、分包等。

第26条. 建设期的审查和审批事项

项目合同应明确需要履行的建设审查和审批事项，并明确社会资本主体的责任，以及政府应提供的协助与协调。

第27条. 工程变更管理

 

项目合同应约定建设方案变更（如工程范围、工艺技术方案、设计标准或建设标准等的变更）和控制性进度计划变更等工程变更的触发条件、变更程序、方法和处置方案。

第28条. 实际投资认定

项目合同应根据投资控制要求，约定项目实际投资的认定方法，以及项目投资发生节约或出现超支时的处理方法，并视需要设定相应的激励机制。

第29条. 征地、拆迁和安置

项目合同应约定征地、拆迁、安置的范围、进度、实施责任主体及费用负担，并对维护社会稳定、妥善处理后续遗留问题提出明确要求。

第30条. 项目验收

项目验收应遵照国家及地方主管部门关于基本建设项目验收管理的规定执行。项目验收通常包括专项验收和竣工验收。项目合同应约定项目验收的计划、标准、费用和工作机制等要求。如有必要，应针对特定环节做出专项安排。

第31条. 工程建设保险

项目合同应约定建设期需要投保的相关险种，如建筑工程一切险、安装工程一切险、建筑施工人员团体意外伤害保险等，并落实各方的责任和义务，注意保险期限与项目运营期相关保险在时间上的衔接。

第32条. 工程保修

项目合同应约定工程完工之后的保修安排，内容包括但不限

于：

（1）保修期限和范围。

（2）保修期内的保修责任和义务。

（3）工程质保金的设置、使用和退还。

（4）保修期保函的设置和使用。

第33条. 建设期监管

若需要，可对项目建设招标采购、工程投资、工程质量、工程进度以及工程建设档案资料等事项安排特别监管措施，应在合同中明确监管的主体、内容、方法和程序，以及费用安排。

第34条. 建设期违约和处理

项目合同应明确各方在建设期违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

第七章 政府移交资产

本章重点约定政府向社会资本主体移交资产的准备工作、移交范围和标准、移交程序及违约责任等。

本章适用于包含政府向社会资本主体转让或出租资产的合作项目。

第35条. 移交前准备

项目合同应对移交前准备工作做出安排，以保证项目顺利移交，内容一般包括：

（1）准备工作的内容和进度安排。

（2）各方责任和义务。

 

 

（3）负责移交的工作机构和工作机制等。

第36条. 资产移交

合同应对资产移交以下事项进行约定：

（1）移交范围，如资产、资料、产权等。

（2）进度安排。

（3）移交验收程序。

（4）移交标准，如设施设备技术状态、资产法律状态等。

（5）移交的责任和费用。

（6）移交的批准和完成确认。

（7）其他事项，如项目人员安置方案、项目保险的转让、承包合同和供货合同的转让、技术转让及培训要求等。

第37条. 移交违约及处理

项目合同应明确资产移交过程中各方违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

第八章 运营和服务

本章重点约定合作项目运营的外部条件、运营服务标准和要求、更新改造及追加投资、服务计量、运营期保险、政府监管、运营支出及违约责任等事项。

本章适用于包含项目运营环节的合作项目。

第38条. 政府提供的外部条件

项目合同应约定政府为项目运营提供的外部条件，如：

（1）项目运营所需的外部设施、设备和服务及其具体内容、

 

规格、提供方式（无偿提供、租赁等）和费用标准等。

（2）项目生产运营所需特定资源及其来源、数量、质量、提供方式和费用标准等，如污水处理厂的进水来源、来水量、进水水质等。

（3）对项目特定产出物的处置方式及配套条件，如污水处理厂的出水、污泥的处置，垃圾焚烧厂的飞灰、灰渣的处置等。

（4）道路、供水、供电、排水等其他保障条件。

第39条. 试运营和正式运营

项目合同应约定试运营的安排，如：

（1）试运营的前提条件和技术标准。

（2）试运营的期限。

（3）试运营期间的责任安排。

（4）试运营的费用和收入处理。

（5）正式运营的前提条件。

（6）正式运营开始时间和确认方式等。

第40条. 运营服务标准

项目合同应从维护公共利益、提高运营效率、节约运营成本等角度，约定项目运营服务标准。详细内容可在合同附件中描述。

（1）服务范围、服务内容。

（2）生产规模或服务能力。

（3）技术标准，如污水厂的出水标准，自来水厂的水质标准等。

（4）服务质量，如普遍服务、持续服务等。

 

（5）其他要求，如运营机构资质、运营组织模式、运营分包等。

第41条. 运营服务要求变更

项目合同应约定运营期间服务标准和要求的变更安排，如：

（1）变更触发条件，如因政策或外部环境发生重大变化，需要变更运营服务标准等。

（2）变更程序，包括变更提出、评估、批准、认定等。

（3）新增投资和运营费用的承担责任。

（4）各方利益调整方法或处理措施。

第42条. 运营维护与修理

项目合同应约定项目运营维护与设施修理事项。详细内容可在合同附件中描述。

（1）项目日常运营维护的范围和技术标准。

（2）项目日常运营维护记录和报告制度。

（3）大中修资金的筹措和使用管理等。

第43条. 更新改造和追加投资

对于运营期间需要进行更新改造和追加投资的合作项目，项目合同应对更新改造和追加投资的范围、触发条件、实施方式、投资控制、补偿方案等进行约定。

第44条. 主副产品的权属

项目合同应约定在运营过程中产生的主副产品（如污水处理厂的出水等）的权属和处置权限。

第45条. 项目运营服务计量

 

项目合同应约定项目所提供服务（或产品）的计量方法、标准、计量程序、计量争议解决、责任和费用划分等事项。

第46条. 运营期的特别补偿

项目合同应约定运营期间由于政府特殊要求造成社会资本主体支出增加、收入减少的补偿方式、补偿金额、支付程序及协商机制等。

第47条. 运营期保险

项目合同应约定运营期需要投保的险种、保险范围、保险责任期间、保额、投保人、受益人、保险赔偿金的使用等。

第48条. 运营期政府监管

政府有关部门依据自身行政职能对项目运营进行监管，社会资本主体应当予以配合。政府可在不影响项目正常运营的原则下安排特别监管措施，并与社会资本主体议定费用分担方式，如：

（1）委托专业机构开展中期评估和后评价。

（2）政府临时接管的触发条件、实施程序、接管范围和时间、接管期间各方的权利义务等。

第49条. 运营支出

项目合同应约定社会资本主体承担的成本和费用范围，如人工费、燃料动力费、修理费、财务费用、保险费、管理费、相关税费等。

第50条. 运营期违约事项和处理

项目合同应明确各方在运营期违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违

  

 

约责任。

第九章 社会资本主体移交项目

本章重点约定社会资本主体向政府移交项目的过渡期、移交范围和标准、移交程序、质量保证及违约责任等。

本章适用于包含社会资本主体向政府移交项目的合作项目。

第51条. 项目移交前过渡期

项目合同应约定项目合作期届满前的一定时期（如12个月）作为过渡期，并约定过渡期安排，以保证项目顺利移交。内容一般包括：

（1）过渡期的起讫日期、工作内容和进度安排。

（2）各方责任和义务，包括移交期间对公共利益的保护。

（3）负责项目移交的工作机构和工作机制，如移交委员会的设立、移交程序、移交责任划分等。

第52条. 项目移交

对于合作期满时的项目移交，项目合同应约定以下事项：

（1）移交方式，明确资产移交、经营权移交、股权移交或其他移交方式。

（2）移交范围，如资产、资料、产权等。

（3）移交验收程序。

（4）移交标准，如项目设施设备需要达到的技术状态、资产法律状态等。

（5）移交的责任和费用。

（6）移交的批准和完成确认。

  

 

（7）其他事项，如项目人员安置方案、项目保险的转让、承包合同和供货合同的转让、技术转让及培训要求等。

第53条. 移交质量保证

项目合同应明确如下事项：

（1）移交保证期的约定，包括移交保证期限、保证责任、保证期内各方权利义务等。

（2）移交质保金或保函的安排，可与履约保证结合考虑，包括质保金数额和形式、保证期限、移交质保金兑取条件、移交质保金的退还条件等。

第54条. 项目移交违约及处理

项目合同应明确项目移交过程中各方违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

第十章 收入和回报

本章重点约定合作项目收入、价格确定和调整、财务监管及违约责任等事项。

本章为项目合同的必备篇章。

第55条. 项目运营收入

项目合同应按照合理收益、节约资源的原则，约定社会资本主体的收入范围、计算方法等事项。详细内容可在合同附件中描述。

（1）社会资本主体提供公共服务而获得的收入范围及计算方法。

  

 

（2）社会资本主体在项目运营期间可获得的其他收入。

（3）如涉及政府与社会资本主体收入分成的，应约定分成机制，如分成计算方法、支付方式、税收责任等。

第56条. 服务价格及调整

项目合同应按照收益与风险匹配、社会可承受的原则，合理约定项目服务价格及调整机制。

1.执行政府定价的价格及调整

（1）执行政府批准颁布的项目服务或产品价格。

（2）遵守政府价格调整相关规定，配合政府价格调整工作，如价格听证等。

2.项目合同约定的价格及调整

（1）初始定价及价格水平年。

（2）运营期间的价格调整机制，包括价格调整周期或调价触发机制、调价方法、调价程序及各方权利义务等。

第57条. 特殊项目收入

若社会资本主体不参与项目运营或不通过项目运营获得收入的，项目合同应在法律允许框架内，按照合理收益原则约定社会资本主体获取收入的具体方式。

第58条. 财务监管

政府和社会资本合作项目事关公共利益，项目合同应约定对社会资本主体的财务监管制度安排，明确社会资本主体的配合义务，如：

（1）成本监管和审计机制。

  

 

（2）年度报告及专项报告制度。

（3）特殊专用账户的设置和监管等。

第59条. 违约事项及其处理

项目合同应明确各方在收入获取、补贴支付、价格调整、财务监管等方面的违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

第十一章 不可抗力和法律变更

本章重点约定不可抗力事件和法律变更的处理事项。

本章为项目合同的必备篇章。

第60条. 不可抗力事件

项目合同应约定不可抗力的类型和范围，如自然灾害、社会异常事件、化学或放射性污染、核辐射、考古文物等。

第61条. 不可抗力事件的认定和评估

项目合同应约定不可抗力事件的认定及其影响后果评估程序、方法和原则。对于特殊项目，应根据项目实际情况约定不可抗力事件的认定标准。

第62条. 不可抗力事件发生期间各方权利和义务

项目合同应约定不可抗力事件发生后的各方权利和义务，如及时通知、积极补救等，以维护公共利益，减少损失。

第63条. 不可抗力事件的处理

项目合同应根据不可抗力事件对合同履行造成的影响程度，分别约定不可抗力事件的处理。造成合同部分不能履行，可协商变更或解除项目合同；造成合同履行中断，可继续履行合同并就

 

中断期间的损失承担做出约定；造成合同履行不能，应约定解除合同。

第64条. 法律变更

项目合同应约定，如在项目合同生效后发布新的法律、法规或对法律、法规进行修订，影响项目运行或各方项目收益时，变更项目合同或解除项目合同的触发条件、影响评估、处理程序等事项。

第十二章 合同解除

本章重点约定合同解除事由、解除程序，以及合同解除后的财务安排、项目移交等事项。

本章为项目合同的必备篇章。

第65条. 合同解除的事由

项目合同应约定各种可能导致合同解除的事由，包括：

（1）发生不可抗力事件，导致合同履行不能或各方不能就合同变更达成一致。

（2）发生法律变更，各方不能就合同变更达成一致。

（3）合同一方严重违约，导致合同目的无法实现。

（4）社会资本主体破产清算或类似情形。

（5）合同各方协商一致。

（6）法律规定或合同各方约定的其他事由。

第66条. 合同解除程序

项目合同应约定合同解除程序。

第67条. 合同解除的财务安排

  

 

按照公平合理的原则，在项目合同中具体约定各种合同解除情形时的财务安排，以及相应的处理程序。如：

（1）明确各种合同解除情形下，补偿或赔偿的计算方法，赔偿应体现违约责任及向无过错方的利益让渡。补偿或赔偿额度的评估要坚持公平合理、维护公益性原则，可设计具有可操作性的补偿或赔偿计算公式。

（2）明确各方对补偿或赔偿计算成果的审核、认定和支付程序。

第68条. 合同解除后的项目移交

项目合同应约定合同解除后的项目移交事宜，可参照本指南“项目移交”条款进行约定。

第69条. 合同解除的其他约定

结合项目特点和合同解除事由，可分别约定在合同解除时项目接管、项目持续运行、公共利益保护以及其他处置措施等。

第十三章 违约处理

其他章节关于违约的未约定事项，在本章中予以约定；也可将关于违约的各种约定在本章集中明确。

本章为项目合同的必备篇章。

第70条. 违约行为认定

项目合同应明确违约行为的认定以及免除责任或限制责任的事项。

第71条. 违约责任承担方式

项目合同应明确违约行为的承担方式，如继续履行、赔偿损

 

 

失、支付违约金及其他补救措施等。

第72条. 违约行为处理

项目合同可约定违约行为的处理程序，如违约发生后的确认、告知、赔偿等救济机制，以及上述处理程序的时限。

第十四章 争议解决

本章重点约定争议解决方式。

本章为项目合同的必备篇章。

第73条. 争议解决方式

1.协商

通常情况下，项目合同各方应在一方发出争议通知指明争议事项后，首先争取通过友好协商的方式解决争议。协商条款的编写应包括基本协商原则、协商程序、参与协商人员及约定的协商期限。若在约定期限内无法通过协商方式解决问题，则采用调解、仲裁或诉讼方式处理争议。

2.调解

项目合同可约定采用调解方式解决争议，并明确调解委员会的组成、职权、议事原则，调解程序，费用的承担主体等内容。

3.仲裁或诉讼

协商或调解不能解决的争议，合同各方可约定采用仲裁或诉讼方式解决。采用仲裁方式的，应明确仲裁事项、仲裁机构。

第74条. 争议期间的合同履行

诉讼或仲裁期间项目各方对合同无争议的部分应继续履行；除法律规定或另有约定外，任何一方不得以发生争议为由，停止

 

项目运营服务、停止项目运营支持服务或采取其他影响公共利益的措施。

第十五章 其他约定

本章约定项目合同的其他未尽事项。

为项目合同的必备篇章。

第75条. 合同变更与修订

可对项目合同变更的触发条件、变更程序、处理方法等进行约定。项目合同的变更与修订应以书面形式作出。

第76条. 合同的转让

项目合同应约定合同权利义务是否允许转让；如允许转让，应约定需满足的条件和程序。

第77条. 保密

项目合同应约定保密信息范围、保密措施、保密责任。保密信息通常包括项目涉及国家安全、商业秘密或合同各方约定的其他信息。

第78条. 信息披露

为维护公共利益、促进依法行政、提高项目透明度，合同各方有义务按照法律法规和项目合同约定，向对方或社会披露相关信息。详细披露事项可在合同附件中明确。

第79条. 廉政和反腐

项目合同应约定各方恪守廉洁从政、廉洁从业和防范腐败的责任。

第80条. 不弃权

 

 

合同应声明任何一方均不被视为放弃本合同中的任何条款，除非该方以书面形式作出放弃。任何一方未坚持要求对方严格履行本合同中的任何条款，或未行使其在本合同中规定的任何权利，均不应被视为对任何上述条款的放弃或对今后行使任何上述权利的放弃。

第81条. 通知

项目合同应约定通知的形式、送达、联络人、通讯地址等事项。

第82条. 合同适用法律

项目合同适用中华人民共和国法律。

第83条. 适用语言

项目合同应约定合同订立及执行过程中所采用的语言。对于采用多种语言订立的，应明确以中文为准。

第84条. 适用货币

明确项目合同所涉及经济行为采用的支付货币类型。

第85条. 合同份数

项目合同应约定合同的正副本数量和各方持有份数，并明确合同正本和副本具有同等法律效力。

第86条. 合同附件

项目合同可列示合同附件名称。