2017年城投蓝皮书摘选|PPP模式在城投公司运用分析

目前，我国正处于经济转型升级、加快社会主义建设的关键时期，也处于新型城镇化发展的重要时期，而要加速完善城乡规划、基础设施、公共服务等的一体化发展，地方政府首要面临着城镇化建设投融资的问题。近年来，随着我国对城镇交通、教育、医疗等公共设施建设的投资规模不断增大，作为发展中国家在资金筹措以及管理方面的不足日益明显，政府财政压力以及债务规模不断增大，迫切的需要改变传统的投融资模式来解决这一问题。在这一现状下，PPP模式作为一种市场化的公共服务管理方式越来越受到人们的重视。

2016年PPP项目在数量和投资上有了显著的提升，除了运用于交通工程、片区开发等较为成熟的基础设施领域外，在养老、医疗、文化、体育等服务行业中也得到了广泛的应用，并取得了较好的成绩[1]。具体情况如下：

（一）国家PPP项目数量和投资显著增多，落地率稳步提升。2015年末国家示范项目为205个，投资6267亿元，对比2015年，2016年国家示范项目数量同比增长152%，达到516个；投资同比增长87%，达到1.17万亿元。全国入库项目自年初的6997个增长至年末的11260个项目，投资额由年初的8.1万亿元增至13.5万亿元，项目数及投资额都有大幅提高，分别增长61%、66%，并按月呈持续稳步上升的状态。截止到2016年12月31日全国PPP项目情况如表1-1。全国PPP项目落地率稳步提升，其中第一批示范项目已全部落地，第二批示范项目的落地率为62.4%，第三批示范项目的落地率为42.9%。全国入库项目落地数由2016年1月末的293个增长到1351个，增长了1058个；落地率从1月末的19.6%增至31.6%，总体处于稳步上升状态。

表1- 1  全国PPP项目情况

数据来源：财政部PPP中心整理。

（二）各阶段项目数量和投资额有较大的变化。PPP项目按全生命周期分为识别、准备、采购、执行和移交5个阶段。按项目阶段来讲，2016年三批示范项目数量和投资总额情况如图1-1和图1-2。由于第三批国家示范项目在10月份公布，12月末的数量和投资额比前二批项目有大幅度的增加。整体来看，到2016年末，处于识别阶段的项目及投资额减少，而处于执行结段的项目及投资额都有大幅度提升。从整体上看，目前入库项目大多数处于识别阶段。

图1- 1  各阶段国家示范项目数量对比

 数据来源：财政部PPP中心整理。

图1- 2  各阶段国家示范项目投资额对比

  数据来源：财政部PPP中心整理。

（三）涉及区域不断扩大。国家示范项目由第一批覆盖11个省份到第三批覆盖30个省份，覆盖区域不断扩大。山东居全国第一，已有37个示范项目签约落地。从入库项目数上看，贵州以1788个排在首位，第二位是山东（含青岛）1087个，第三位新疆852个，紧随其后是四川848个，内蒙古828个位居第五位，前五名合计占入库项目总数的48.0%，投资额占入库项目总投资的42.4%。从PPP项目数量和投资额上可以看出，PPP项目出现较少的一类是经济发达的直辖市，比如北京、上海；另一类是经济相对落后的省份如西藏。相对边远与经济欠发达的地区如贵州、四川对PPP项目寄予了高度重视。

（四）涉及行业显著增多。国家示范项目库共包括市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、水利建设、能源、城镇综合开发等共计19个一级行业。落地示范项目涉及的行业中，居前三位的是市政工程类、交通运输类、生态建设和环境保护类占比分别达到50%、10%和8%，其中市政工程类自5月份以来一直稳居首位，见图1-3。与落地示范项目相比，入库项目中项目数前三名的是市政工程、交通运输、城镇综合开发3个行业，前三名占入库项目总数54%。与1月末相比，新增入库项目中市政工程、交通运输、旅游和城镇综合开发4个行业的新增项目数较多。截至12月末，各行业PPP项目投资额均有增加。其中，投资额居于前三名的是市政工程、交通运输、城镇综合开发，合计占入库项目总投资的68%。新增投资额与1月末相比，新增投资额较多的行业使交通运输、市政工程、城镇综合开发和旅游。 

图1- 3  12月末落地示范项目行业分布   

数据来源：财政部PPP中心整理。

（五）政府付费类和可行性缺口补助类项目比例逐步提高。截至2016年12月末，全国入库项目数量上，按照三种回报机制统计，使用者付费项目、政府付费项目、可行性缺口补助项目比例为42：32：26。从投资上，使用者付费项目、政府付费项目、可行性缺口补助项目比例为34：25：41，如图1-4。全年政府付费项目占比32%，可行性缺口补助项目占比26%，二者比重逐步提高到占60%左右，使用者付费项目比重逐步下降到占40%左右。

图1 - 4  项目数和投资额按回报机制分布

数据来源：财政部PPP中心整理。

城投公司实际上是投融资平台公司，是由计划经济向市场经济转化进程的产物。在过去20多年发展过程中，城投公司积极参与到城市基础设施的建设中，在融资和建设两方面相互影响，从而成为政府在建资金管理、工程建设等方面的监督者，充分体现了政府的意志。国发[2014]43号的实施，标志着地方政府债务管理体制进入全面深化改革的新阶段，提出地方政府融资渠道放宽，同时将不得再通过投融资平台举债[2]。地方政府自主发债和剥离平台公司政府融资职能的改革倒逼城投公司转型，这也是国资国企市场化、可持续化改革的必然趋势。

现阶段，城投公司作为特殊的国有企业，在PPP模式下扮演的角色是多元化的。一方面，城投公司与政府公益性的投资较为契合，长期承接政府公益性项目，有较低的投资回报要求，再加上其拥有丰富的运作经验，能够代表政府的利益，可以作为政府方参与PPP项目。目前，我国处于投融资体制改革的快速发展时期，由市场配置资源已成为经济发展的主要趋势，城投公司已开始丰富市场化运作经验，以提高资产利用效率和获取更多经营效益为目标，逐步转化为满足目前投融资模式创新需要的政府平台。虽然城投公司的政府融资功能已被剥离，但其自主发展的投资职能、项目建设管理职能以及业务代表职能依然保留，在政府与社会资本合作的情况下，政府职能发生改变，主要充当规则制定者和监管者，而作为拥有丰富项目运作经验和社会资源的城投公司，能够更好地代表政府开展合作，从而实现国有资产保值增值。

另一方面，城投公司对于政府来说是更容易接受的企业资本，也可以作为独立的社会资本参与PPP项目，关键在于国发[2014]43号发布后其政府融资职能已经剥离。关于社会资本的范围，《PPP项目合同指南（试行）》中定义是“依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业，国有企业、外商企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目”，可见，对社会资本范围的界定并没有排除国有企业，不应该只限于民营和外资，还应该包括商业化的国有企业，而政府融资平台除不在本级政府辖区内依然可以作为社会资本参与到PPP项目中。需要指出的是，按照国办发[2015]42号文第13条规定“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。”改造完成后的城投公司完全不受地域限制，由于是地方性的国有企业，在信息获取、项目协调方面比民营企业、外商企业等更具有优势。城投公司在剥离政府融资职能进行市场化转型后仍将是PPP项目的重要参与力量，能和其他社会资本一样以竞争的方式参与到项目运作中。

PPP模式的发展是我国新型城镇化发展中的重大改革，也是当前城投公司转型的重要依托。国家开发银行董事长胡怀邦曾提出为了响应《国家新型城镇化规划》的要求，需要建立规范的城市投融资机制，促使各种市场化投资主体以特许经营等方式参与到城市基础设施建设中来。可见推广运用政府和社会资本合作模式（PPP模式）具有重要意义。对城投公司而言，应因政策而“生”，又因政策而“变”，在剥离融资平台公司政府融资职能的情况下，城投公司应该在国家实行投融资机制改革、大力发展PPP模式的契机下，在新型城镇化建设项目对接中实现商业模式创新，把PPP模式作为城投公司转型的一个突破口。

（一）推广运用PPP模式，促进政企分开，政事分开。PPP模式改变了政府职能，减轻了政府财政负担。政府相关部门职能转变为市场规则制定以及监管，提高了政府的宏观把控能力，充分发挥了市场配置资源的决定性作用。在PPP模式下，城投公司向自主经营实力的准市场化主体转型，承担设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，实现经营模式的创新，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型。

（二）推广运用PPP模式，实现城投转型的平稳着陆。国发[2014]43号实施之后，城投公司转型的方向是比较明确的。对于纯公益性的城市基础设施建设及其它项目一般由政府发行债券融资并偿还，无法市场化的城投公司只能退出；对于有部分收益的公益性事业投资和运营，社会资本按照市场化原则举债并承担偿债责任，并通过特许经营或政府补贴获取长期稳定的利益。城投公司可在市场化同时作为社会资本出资方以PPP形式参与政府项目运作。城投公司最终转型为市场化主体，按市场化运行，参与市场竞争，承担的经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务。而在整个城投公司转型期间，PPP模式无疑为城投转型加了一块垫板，使城投公司不至于在被剥离政府融资职能之后立即被市场淘汰，实现城投公司转型的平稳过渡。

（三）推广运用PPP模式，突破城投公司的地域局限。城投公司在过去发展过程中，大部分承担的是本地区的基础建设任务，很少“走出去”参与其他地区的建设，这一方面是由于地方政府普遍担心本地平台对外服务遇到风险时，仍需要本地财政救助；另一方面是自身缺乏具有融资、建设、运营等方面综合能力，难以实现真正有效的竞争态势。PPP模式的推出，需要具有综合能力优势的潜在投资运营商的参与，发达地区的城投公司在本地已经有几十年的经验积累，是非常稀缺的资本。在深入全面推进PPP模式的过程中，发达地区的综合实力较强的城投公司可以打破地域的局限，参与到全国的公共基础设施建设中，服务于更广阔的地域。